社會資本的投資回報機制是PPP項目的重要內容，關系到政府和社會資本的合作基礎以及項目實施的商業可行性，同時又與項目的風險分配、收益回報以及融資結構安排、合同條款設計直接相關，是政府和社會資本共同關注的核心。隨著各領域PPP項目的積極推進，深入了解、研究不同類型項目對應投資回報機制的內容及其適用條件，將有助于提高項目的可融資性，增強項目的投資價值，對于營造互惠、雙贏的良好商業投資環境，促進PPP 模式的健康、可持續發展具有積極意義。
關鍵詞：回報機制 政府付費 可行性缺口補助 使用者付費
一、PPP項目回報機制現狀
PPP項目回報機制指的是項目收入的來源方式，主要包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費等。社會資本投資基礎設施、公用事業等公共服務領域項目，承擔項目的建設、運營、維護等工作，并通過特許經營、政府購買服務等方式取得收益是PPP項目回報機制存在的前提和基礎，而收入來源及其具體形式與PPP項目經營屬性程度直接相關。
表1 PPP項目回報機制類型與收入來源
根據財政部公布數據統計分析，PPP項目三大回報機制發展趨勢呈現前期波動較小，2017年第三季度開始出現重大波動。在此之前，政府付費項目、可行性缺口補助項目所占比重緩慢上升，使用者付費項目比重則緩慢下降，但自2017年第三季度開始，使用者付費項目比重出現斷崖式下降，可行性缺口補助項目比重快速上升，政府付費項目逐漸呈現下降的趨勢。截至2018年6月底，管理庫累計使用者付費類項目只有715個，可行性缺口補助類項目達到3,898個，政府付費類項目3,136個。
圖1 基于項目數量的三大回報機制趨勢
圖2 基于項目金額的三大回報機制趨勢
由此可見，可行性缺口補助仍是項目最主要的回報機制，政府付費次之，采取使用者付費回報機制卻較少。
目前PPP項目三大回報機制所呈現的發展現狀，其根本原因在于：一方面是政策引導下的市場表現。針對部分地方在推進政府付費PPP項目運作中出現的一些不規范現象，國家及地方先后出臺旨在收緊政府付費類PPP項目的政策，尤其是財辦金〔2017〕92號文明確審慎開展政府付費類項目；另一方面是PPP項目具有投資額大、回收周期長等特點，社會資本方在合理分配風險的同時，更傾向于有財政補貼來源的項目。
隨著PPP進入規范發展階段，新形勢下深入了解、研究不同回報機制適用的不同類型項目及采取該類回報機制下的項目運作重點，將有助于提高項目的可融資性，增強項目的投資價值，促進項目有效落地。
二、政府付費項目
政府付費是指政府直接付費購買公共產品和服務。在政府付費機制下，社會資本承擔項目的投資、建設、運維等工作，政府則依據項目設施的可用性、產品或服務的使用量以及質量支付對價，社會資本以此回收項目成本并獲得合理收益。
圖3 政府付費回報機制
由于政府付費項目的付費主體是政府，而不是最終使用者，因此該回報機制適用于不具有向公眾或最終消費用戶收費功能的項目，主要包括基礎設施類項目和公共服務類項目。
1、基礎設施類項目
基建類項目存在投資額大、投資周期長等特點，在PPP興起前此類項目大部分是由地方政府平臺公司通過代建或BT形式建設。由于PPP模式能緩解政府短期財政支出，各地自2014年起普遍采用PPP模式建設運營基礎設施項目，這類政府付費項目通常指道路、橋梁、園林、道路綠化等項目。目前基礎設施類政府付費項目的發展現狀面臨著嚴峻挑戰：一方面該類項目占PPP項目比重過高，形成了較高的未來財政支出責任；另一方面其在合作期限上相對較短，且項目運營內容較少，未來如何整合提升項目運營效率是關鍵。
表2 基建類政府付費項目案例信息
2、公共服務類項目
自從2004年國家頒布《市政公用設施特許經營管理辦法》以來，在公共服務領域內推進特許經營已經較為普遍。公共服務類項目通過PPP模式不僅實現了該領域市場化進步，也轉變了政府職能，更是提升了項目運營效率，取得了有目共睹的成績。在PPP模式實踐中，政府付費公共服務類項目主要包括污水處理、垃圾處理、農業等項目。
表3 公共服務類政府付費項目案例信息
繼92號文頒布后，我國PPP由快速發展階段進入規范發展時期，地方政府政策密集出臺目的在于防范、糾正部分PPP項目存在的問題，而不是完全禁止政府付費項目，對于兼具公益性及運營特性的公共服務類項目應基于一定原則鼓勵開展。
原則一：轉變政府職能，降低全生命周期成本。PPP模式的本質是通過競爭機制引入社會資本，讓專業的人做專業的事，提高公共服務質量和效率。新形勢下政府付費項目需要有效提升運營效率，重點是實現全生命周期運營成本的降低，而不單單是獲取經營現金流，如環衛一體化、垃圾分類項目。
原則二：科學論證，實現物有所值。物有所值是政府推廣和發展PPP模式的根本。政府付費類項目大多為公益性資產，故其判斷該類項目物有所值應集中在是否有專業的社會資本方、能否促進項目技術創新或管理創新等方面，再通過信息公開和績效考核機制等手段實現物有所值。
原則三：合規計算，通過財政承受。財政承受能力論證作為PPP的先決條件，需對政府付費項目政府支出責任進行測算，滿足“所有PPP項目的政府支出責任不應超過一般預算財政支出的10%”要求和領域均衡性評估，才能通過財政承受能力論證。
在國家整體投融資體制改革不斷深化的背景下，規范化的政府融資渠道逐漸暢通，政府直接融資（即政府債）成本相對于采取PPP模式更低，為此未來地方政府將繼續禁止只有建設而無運營的純政府付費PPP項目，審慎開展政府付費項目。這類項目的運作重點主要從以下幾點考慮：
1、項目類型
根據投資規模較大、需求長期穩定、價格調整機制靈活、市場化程度較高的原則篩選適宜PPP模式的項目類型，同時由于基建類項目缺乏運營內容和針對性的績效考核，新形勢下將重點開展以公共服務類項目為主的政府付費項目，逐步減少基礎設施類政府付費項目。
2、項目運營
隨著PPP模式進入規范發展階段，政府付費項目需要有具體的運營內容和運營標準，確保建設和運營的一體化；同時需要以運營為核心、以績效為導向的理念，推動PPP項目由重建設向重運營轉變，確保項目長期穩定運行。
3、項目期限
項目合作期限長度直接決定了地方財政支付壓力與社會資本的項目投資收益，影響政府付費項目能否落地以及落地效率。如果設定的項目合作期限過短，政府付費項目就變成了拉長版BT，容易造成財政支出責任集中前移，使社會資本快速回收大部分投資從而可以實現早期退出。新形勢下政府付費項目應在平衡政府與社會資本的風險與利益的基礎上，適當考慮設定較長的合作期限。
4、項目回報與績效考核
92號文明確PPP項目建立按效付費機制，要求政府付費與項目績效考核結果掛鉤，且“建設成本中參與績效考核的部分占比不得低于30%”。新形勢下，政府付費項目需要與建設期、運營期績效考核掛鉤，降低可用性付費比例，相應提高運營績效付費比例，還可將可用性付費與運維績效進行掛鉤，以此強化項目產出績效對社會資本回報的激勵約束效果。
三、可行性缺口補助項目
可行性缺口補助，是指使用者付費不足以滿足項目公司成本回收和合理回報時，由政府給予項目公司一定的經濟補助，以彌補使用者付費之外的缺口部分，使項目具備商業上的可行性。它是在政府付費機制與使用者付費機制之外的一種折衷選擇，通常用于可經營性系數較低、財務效益欠佳、直接向最終用戶提供服務但收費無法覆蓋投資和運營回報的項目。
圖4 可行性缺口補助回報機制
根據項目是否獨立運作，可行性缺口補助項目分為單一經營類可行性缺口補助項目、捆綁資源類可行性缺口補助項目。
1、單一經營類項目
單一經營類可行性缺口補助項目適用于綜合管廊、垃圾處理、垃圾發電、污水處理、供水、燃氣等領域。該類項目主要是因為項目本身的“市場化價格機制沒有完全實現”，因而需要缺口補助彌補其經濟性，也是最具典型的缺口補助項目。從補貼機制上，補貼通常與價格形成緊密聯系，補貼比例通常不超過50%。
表4 單一經營類可行性缺口補助項目案例信息
2、捆綁資源類項目
在項目無經營性收入或經營收入有限而政府財力又無法提供足額補貼情況下，社會資本采取捆綁經營性資源來平衡項目收益。國家發改委《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》規定：“依法依規為準經營性、非經營性項目配置土地、物業、廣告等經營資源，為穩定投資回報、吸引社會投資創造條件”，因此，土地綜合開發、物業資產、廣告資源經營在國內園區開發、特色小鎮、醫養綜合等PPP領域得到較為廣泛應用。如在城市公園中，增加部分配套商業、廣場等，便于整體發揮效應。
表5 捆綁資源類可行性缺口補助項目案例信息
1、項目篩選
準經營性項目一般采取可行性缺口補助回報機制，其中單一經營類項目市場化成熟度較高，定價機制和政府補貼也相對清晰，而捆綁性資源項目因彌補社會資本商業經濟性而創造的，屬于特殊領域的可行性缺口補助項目開發。新形勢下可行性缺口補助項目應以項目本身定價未能完全市場化、有價格參照的項目為主，如供水、垃圾焚燒、養老等行業，以捆綁資源類項目為輔。
2、項目的補貼機制
項目補貼機制立足促進市場化價格的形成、實現激勵提升效率為原則；考慮缺口補助項目的本意，通常補貼總額應該少于50%。考慮我國公共服務市場的特征，很多實現的是福利定價、總體政府補貼的情況，建議通常補貼比例不要超過70% （需要做市場化價格比對分析），并應該隨著市政公用市場改革的深入逐步提高。
3、捆綁資源項目構建
基于項目運營延伸出來的資源捆綁，但是若只是考慮財務上的缺口機制構建，就無法實現真正的物有所值。未來這類項目的構建應圍繞以下幾方面：一是項目規模上，作為非經營性項目的補充部分，捆綁資源項目占總體規模（如投資額、占地面積等）的比例不宜超過30%；二是運營內容上，該類項目基于項目運營延伸出來的資源捆綁，應當與項目本身形成良好的協同運營性；三是開發目的上，明確開發捆綁資源項目的目的不僅僅是擴大社會資本方的商業效率，更重要的是提升公共服務的效果；四是社會資本選擇上，考慮潛在社會資本市場的運營能力及效率。
四、使用者付費項目
使用者付費，指由最終消費用戶直接付費購買公共產品和服務，項目公司直接從最終用戶處收取費用，以回收項目的建設和運營成本并獲得合理收益。相較于政府付費類項目，使用者付費項目無需政府承擔項目需求風險，也不需要地方政府的財政支出，更符合我國PPP推廣的初衷，是未來PPP模式發展最為重要的類型。
圖5 使用者付費回報機制
使用者付費類型的PPP項目根據項目所在行業的競爭性程度可以分為壟斷性項目和競爭性項目。
1、壟斷性項目
壟斷性使用者付費項目，是指PPP項目在所涉行業中處于壟斷地位，消費者在該特許經營區域內，根據生產經營和生活等需要或政策法律等規定，通常需要進行付費的項目，主要存在于污水處理、供水、供熱、供氣、供電、高速公路、地下綜合管廊等行業。
該類項目通常根據消費者的數量以及相對成熟的價格機制，容易測算出經營收益，商業風險相對較小，因而現金回報較為穩定，是社會資本方青睞的對象。
表6 壟斷性使用者付費項目案例信息
2、競爭性項目
競爭性使用者付費項目，是指PPP項目所涉的行業存在充分競爭，消費者可以自主性選擇消費或者不消費。這種項目雖然也和消費者的生產經營和生活緊密相關，但是，消費者并非只能在該特許經營區域內消費，選擇性很大。例如教育、醫療、養老、文化、體育、旅游、產業園區等。
對于競爭性使用者付費項目，雖然其市場化成熟完善度較高，但由于消費者消費自主權較大，很難測算出總體收益，相對商業風險也較大。此外，在與一般國企項目存在政策等方面的差異，運營優勢不明顯，整體交易不理想。
表7 競爭性使用者付費項目案例信息
目前無論從入庫項目的投資額還是項目數量，使用者付費項目都較少，且落地率較低，造成這種現象的原因在于使用者付費回報機制設定對項目本身要求高。新形勢下考慮項目運作重點因素，設計合理的使用者付費回報機制，推動更多使用者付費項目落地。
1、項目推進
由于使用者付費項目現金流的唯一來源于項目經營收益，社會資本方不僅需要關注項目成本結構的合理性，通過提高項目運營效率降低成本，同時還要爭取獲得與政府投資項目相對平等的行業性政策的支持。比如，通過PPP引入民營資本運營學校，在項目推進過程中更多涉及的是民辦教育能夠取得與當地公辦教育一樣的政策扶持等行業問題。
2、項目融資
相對于壟斷性使用者付費項目，競爭性使用者付費項目因其收益難以預測，且商業風險很大，獲取項目融資難度較大，融資成本較高。以銀行貸款為例，銀行通常不僅需要股東提供擔保或者以股東作為融資主體進行融資，更是對股東主體要求也較為苛刻。因此，使用者付費項目融資往往需要有較為明確的項目需求量帶來的未來現金流或社會資本方具有較強的資金實力。
3、項目運營
使用者付費項目的收益受自身運營較大，需要充分挖掘運營收益，采購評審要注重運營方案及組織實施計劃。尤其是對于非壟斷性的含使用者付費PPP項目，市場成熟完善度較高，消費者選擇的空間很大，使得過高估計使用者付費覆蓋項目成本則具有極大的經營風險。
4、項目監管
政府付費、可行性缺口補助類項目績效考核結果用于確定政府付費/政府補貼的數額，使用者付費項目的績效考核目的不同。對于項目公司來說，當項目回報全部來自于使用者付費時，為了追求回報收益的最大化，可能通過不斷提高運營質量來提高使用者付費的數額，這也體現了PPP項目的實質，即激勵社會資本不斷提高運營效率。因此，使用者付費項目的監管側重于社會功能的實現，并主要通過市場機制來強化，不宜過多進行績效考核。
