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                原創|簡析國內公園類資產運營管理模式

                放大字體  縮小字體 發布日期:2018-07-25   來源:現代咨詢公眾號   作者:投融資事業部   瀏覽次數:126
                核心提示:一、政府投資項目分類和公園類資產的屬性(一)政府投資項目的分類對于政府投資項目形成的資產,通常按照是否具有現金流和債務償
                 一、政府投資項目分類和公園類資產的屬性
                (一)政府投資項目的分類

                對于政府投資項目形成的資產,通常按照是否具有現金流和債務償還能力的強弱,將項目分為三類:

                第一類:經營性項目。

                指有收費來源并可取得合理利潤,即具有經營、還貸能力的項目。這類項目的資源可有效配置,或通過市場進行運作。如收費道路、隧道、橋梁、供水、污水處理、燃氣、城市空間資源(道路廣告)、市政管廊等。

                第二類:準經營性項日。

                指收費偏低、無法靠經營收回投資或獲取利潤,要通過政府補貼或政策扶持來維持運營的項目。這類項目往往附帶部分公益性,如地鐵、輕軌、公共交通、垃圾處理等。

                第三類:公益性項目。

                指沒有任何收費來源,即基本產品或服務是無償提供給社會公眾的、無回報的公益性項目,建設這類項目是為了獲取社會效益和環境效益,市場調節難以對此起作用。如城市園林、廣場或縣鄉道路等。

                (二)公園類資產的屬性

                1、經營性資產

                經營性資產是指在生產和流通中通過為社會提供商品或勞務,可以直接用于生產經營并產生收益的資產。在城市公園資產中,主要是指用于配套服務的可以產生經營收益的項目資產,這部分資產可以直接進行市場化方式運作、經營。


                2、非經營性資產

                非經營性資產,顧名思義就是指不直接參加或服務于生產、經營過程的資產。從本質屬性上來看,其不直接參加經營、不獲得經營收益,往往發揮一定的服務性、公共性社會職能。就城市公園的整體情況來看,非經營性資產主要包括各期規劃完工的綠地資產、園路資產、照明排水設施以及廊亭坐凳、公廁垃圾桶等配套設施,這類資產雖然不產生經濟效益,但帶有一定公益性,通常對市民免費開放,提供社會公共服務。


                3、公園附屬的無形資產

                公園附屬的無形資產主要是可以按照經濟規律和市場機制,通過轉化公益性資產設施的有償使用,盤活優化城市存儲量資產,對城市街道、橋梁、建筑、廣場、風景區等資源以及相關的延伸資本進行資本置換,通過產權與經營權置換等方式拍賣冠名權、廣告經營權,出讓水面、園林環衛設施等城市公共產品經營權和部分股權,最終實現城市建設資金的回籠的非實物類資產。

                 

                該類資產依附于城市建設的公共資源,往往通過政府賦予特許經營權來實現收益。其資產特點為:


                它沒有實物形態,僅是一種權利。只有當企業在經營資歷、人員素質、資產規模、相關配套設施、管理水平、經營效益、安全和服務質量等方面的條件達到相應等級標準時,才能獲得經營權利。


                它沒有實物形態,僅是一種權利。只有當企業在經營資歷、人員素質、資產規模、相關配套設施、管理水平、經營效益、安全和服務質量等方面的條件達到相應等級標準時,才能獲得經營權利。


                該類資產的經營權必須有償取得的。一般而言,該類資產是由政府從主體中分離或劃分出來,通過出售、轉移、授予許可、租賃或者交換形式由企業取得。

                二、公園類資產的運營管理模式介紹

                通過對國內公園類資產的運營管理進行分析總結,我們發現,該類資產的運營模式,通常可以歸納為以下六種。

                (一)政府管理模式

                政府管理模式是城市公園傳統的管理方式,主要是在政府園林等主管部門的領導和監督下由政府全額或差額撥款,成立公園管理處等專門的機構開展公園日常經營管理活動。政府管理模式多適用于一些規模比較大的城市公園,這種模式帶有較強的非盈利性,比較契合城市公園公共服務性的功能特點。它的一大弊端是集公園所有權、經營管理權、監督權于一個機構所有,具有較強的行政事業性色彩,不利于城市公園的市場化運作和可持續發展。與此同時,政府管理模式對管理人員自身的知識和能力要求很高,而且往往因為缺乏明確的經營目標,難以調動工作人員的主動性和積極性,對財政資金補貼產生較大依賴。

                (二)買斷經營模式

                買斷經營模式,即地方政府通過招標以租賃或承包的形式,將城市公園交給中標者買斷經營。這種經營模式的特點是在不改變所有制性質的前提下,最大限度實現城市公園所有權與經營權的分離,賦予經營管理者更大的經營自主性和靈活性。政府可能不需要通過太多努力就可以收到比自己經營還要多的收入。這種模式也會帶來幾個問題,一是可能導致國有資產價值被低估。因為在租賃或承包時,以什么標準作價是一件很困難的事,容易導致暗箱操作使國有資產流失。二是景區經營管理具有很強的專業性和管理的繼承性,而承包經營者可能對景區進行過度的經營開發,經營效益上的短期行為,導致對景區的嚴重破壞。

                (三)委托經營模式

                委托經營模式是城市公園所有權與經營權分離程度較小的一種經營模式,即符合一定條件的企業接受政府委托,定期由政府支付一定的管理成本,企業享有或部分享有公園經營權,承擔管理責任的管養模式。委托經營模式適用于經營性較弱、公益性較強的城市公園。一般情況下,受托企業都只在公園建成后才參與公園經營管理,提供物業化管理服務。一個完善的物業化管理方案包括:公園管理機構設置;相關技術人員構成;相關工具設備構成;綠化養護等級標準及質量保證措施;設施管理等級標準及質量保證措施;文書檔案管理;管理區域分級方案及計價等內容。受托經營人應在接受委托以后向委托人提供上述管理方案并遵照執行。

                 

                委托經營模式有兩種具體操作方式:

                1
                物業管理委托外包,盈利項目自營。
                通過招標引入物業管理公司管理,政府支付物業管理費用,盈利的場所和設施由政府管理和收益。這種方式的優點在于管理責任明晰,社會公眾利益易于得到保障;弊端是管理費用難以界定,經營收益由政府統收統支,管理難度大。
                2
                物業管理和盈利項目整體委托外包。
                政府出讓公園委托經營合同期內的經營收益,用以抵扣日常管理開支,并且鼓勵經營企業不斷改善和提升公園的環境和設施,增加盈利項目的吸引力,最終達到以園養園的目的。
                (四)委托管理模式

                委托管理是一些比較發達的地方經常采用的模式,主要是指由政府園林部門通過社會招投標形式確定年度公園、綠地養護管理者,并委托其對公園實施全面管理,公園內部不再配備綠化工人、清潔工人、保安人員及相應設備。受托管理人采取先進的管理理念,以較低的成本,高效優質地完成公園的管理,各項具體工作由管理人通過市場化運作,采取招投標、簽訂合同等形式選擇綠化、保潔隊伍及安保人員來完成。委托方依據相關行業技術規范及質量標準,對管理人的工作實施監督檢查,根據綠化養護專家檢查組評定的等級,全額核定養護經費。

                 

                針對新建設的公園,委托管理模式在不增設機構及人員、設備的前提下,又保證了公園的專業管理水平,符合降低管理成本、節約資金的原則。從運行實踐來看,最為核心的問題體現在兩個方面,即受托管理人的權利與責任以及管養經費的審核與結算。

                 

                首先,受托管理人應根據公園的面積大小及功能屬性,配備相應的管理人員和專業技術人員。在此基礎上,管理人根據公園的管理內容及核定的養護經費,制定管理組織方案、工作計劃、經費控制安排等;負責組織各項養護管理工作的市場化運作;負責各項費用的結算審核;通過公開招標,確定單項養護工作的承擔單位并核定工作人員數。

                 

                其次,園林部門按照養護經費標準,根據養護工作的進展情況進行綠化養護經費的季度結算。管理人審核本季度施工單位工作完成情況,如實填報綠化工作委托驗收單;園林部門再根據單項綠化工作委托驗收單等相關材料,審核后直接從季度養護經費中撥付給施工單位,節余部分撥付給管理人,超出部分由管理人自行承擔。保安費用單獨核算,如發現管理人違反規定,園林部門有權拒付工程費。綠化養護施工未按時完成計劃、未按操作規程而出現質量事故、未按照公園衛生標準做到全天候保潔,園林部門有權根據情況進行警告或處罰,其中情節嚴重、管理達不到基本標準的應終止合同,更換管理人。

                (五)特許經營權授予模式

                政府特許經營權模式,是指經特定程序而獲得的對有限自然資源開發利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業的市場準入權,主要包括城市供水、供氣、供熱項目經營權;污水、垃圾處理項目經營權;城市軌道、公共交通項目經營權以及城市公園等公共設施的建設與經營權。城市公園特許經營權授予,是指政府將城市公園特許經營權依法通過招標、拍賣、網絡競價等方式,在一定期限內授予經營者,由經營者向政府支付對價取得特許經營管理權的運作模式。

                 

                特許經營權授予的模式適用于經營性強、商業開發價值較高、管理較為復雜的大型主題公園。企業一般在城市公園建設階段就介入公園的規劃設計和建設,并取得特許經營管理權。如采用BOT模式、TOT模式以及PPP模式建設的公園,一般采用特許經營權授予的模式進行管理運作。例如成都的國色天香樂園、東湖公園等就是采用特許經營管理模式的成功典范。

                (六)現代企業制度模式

                現代企業制度模式,是由城市公園所有者主導、引入其他投資者,建立起由所有者、董事會和高管人員組成經營管理機構的城市公園經營管理公司,通過公司化運作方式,管理城市公園的有形和無形資產,對公園的經營管理策略進行研究部署。

                 

                這種模式具有以下優點:

                 

                一是政府可以通過引入其他投資者,融通社會資金,減輕財政資金壓力;

                 

                二是打破了傳統模式的壟斷體制,非公有資本的介入將直接提高該類資產運營效率,消除了其他經營模式存在的目標不清、激勵不夠、效率低下等問題;

                 

                三是由于政府資金或其他形式的資本注入,組建公園經營管理公司的模式可以提高投資者的信心,減輕投資者融資和還貸壓力,降低投資風險;最后,在組建的經營管理公司中,一般情況下保證公有資本處于控股股東的地位,便于政府調控項目產品或服務收費價格等。

                 

                責任編輯:涂丹

                 
                關鍵詞: 公園 管理模式
                 
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